Zweedse gokregulering onder druk: elke tiende kroon verdwijnt naar niet-gelicentieerde sites

De Zweedse gokmarkt worstelt met een hardnekkig lek: ondanks streng toezicht en hoge belastingen stroomt naar schatting tien procent van alle speelinzetten naar buitenlandse, niet-gelicentieerde aanbieders. Het fenomeen ‘kanalisering’ staat daarmee onder druk, en de Noordse buurlanden kampen met vergelijkbare uitdagingen.

Kanalisering onder de loep: cijfers tonen aanhoudend weglekeffect

De Zweedse kansspelautoriteit Spelinspektionen publiceerde in het najaar van 2024 een rapport waaruit blijkt dat de kanalisatiegraad – het percentage van de totale gokomzet dat via legale, vergunde aanbieders loopt – schommelt rond de 80 tot 85 procent. Dat betekent dat 15 tot 20 procent van de markt buiten het officiële systeem valt. Uit recente schattingen van brancheorganisatie Branschföreningen för Onlinespel (BOS) blijkt dat het omzetvolume bij niet-gelicentieerde casino’s in 2023 opliep tot circa 3,2 miljard Zweedse kronen (ongeveer 280 miljoen euro). Dit weglekeffect ondermijnt niet alleen de belastinginkomsten, maar ook de consumentenbescherming die de Zweedse wet beoogt.

De Zweedse overheid heeft sinds de herregulering van 2019 (Spellicensen 2019) een strikt kader opgesteld. Aanbieders moeten een vergunning hebben van de Spelinspektionen, moeten voldoen aan eisen rondom verantwoord spelen en betalen 18 procent belasting over de bruto spelopbrengst. Toch blijkt dat een aanzienlijk deel van de spelers de weg naar niet-gereguleerde sites blijft vinden, vaak via affiliate-marketing, sociale media of gerichte reclame.

Volgens een analyse van de Zweedse belastingdienst Skatteverket ontbreekt het de autoriteiten aan voldoende instrumenten om deze buitenlandse entiteiten effectief te blokkeren. De juridische procedures om IP-adressen te laten blokkeren door internetproviders verlopen traag en worden omzeild door domeinwijzigingen. Ook betalingsblokkades, ingesteld op basis van de Zweedse betalingsdienstverordening (2018:1474), blijken niet waterdicht.

Noordse samenwerking: gedeelde problemen, uiteenlopende aanpak

De Noordse landen – Zweden, Noorwegen, Denemarken, Finland en IJsland – hanteren diverse modellen voor kansspelregulering, maar delen de zorg over niet-gelicentieerde aanbieders. Denemarken voerde in 2012 een vergunningstelsel in, vergelijkbaar met dat van Zweden. De Deense kansspelautoriteit Spillemyndigheden rapporteerde in 2023 een kanalisatiegraad van circa 90 procent, mede dankzij een soepeler belastingtarief van 20 procent en een effectievere handhaving via payment blocking.

Noorwegen daarentegen handhaaft een staatsmonopolie via Norsk Tipping en Norsk Rikstoto. De Noorse overheid voert een actief beleid van domeinblokkades en betalingsblokkades, maar ondervindt eveneens weglek. Onderzoek van de Noorse universiteit van Bergen uit 2023 wees uit dat ongeveer 15 procent van de Noorse spelers gebruikmaakt van niet-gelicentieerde sites. In Finland, dat tot eind 2023 nog een monopoliemodel kende, wordt per 2024 een nieuw vergunningstelsel voorbereid, mede vanwege de groei van het grensoverschrijdende aanbod.

Een opvallend verschil is de aanpak van reclame. Zweden voerde in 2021 strenge regels in voor gokreclame, maar handhaving blijkt lastig. In Noorwegen geldt een volledig verbod op reclame voor niet-gelicentieerde kansspelen. Toch blijft de grens tussen toegestane en verboden uitingen diffuus, zoals blijkt uit een uitspraak van het Zweedse marktgericht hof (PMÖ 2023:12) waarin een affiliate-website werd veroordeeld voor het verwijzen naar niet-gelicentieerde aanbieders.

Wetgevingsinstrumenten en handhavingsuitdagingen

De Zweedse regering heeft in 2023 en 2024 meerdere wetsvoorstellen ingediend om de grip op niet-gelicentieerde goksites te versterken. Een van de belangrijkste maatregelen is de uitbreiding van de bevoegdheden van de Spelinspektionen om sancties op te leggen aan betalingsintermediairs die transacties verwerken voor niet-gelicentieerde partijen. Dit is vastgelegd in de wijziging van de Spellagen (SFS 2023:643), die per 1 januari 2024 van kracht werd.

Tegelijkertijd is er kritiek vanuit de sector. De brancheorganisatie BOS stelt dat het huidige belastingtarief van 18 procent, in combinatie met de strenge regulering, de legale aanbieders in een nadelige concurrentiepositie brengt ten opzichte van niet-gelicentieerde partijen die geen belasting afdragen en geen verantwoord speelbeleid voeren. Uit een analyse van het Zweedse ministerie van Financiën (Fi2023/01206) blijkt dat een verlaging van de belasting naar 12 tot 14 procent de kanalisatiegraad met 5 tot 8 procentpunt zou kunnen verhogen. Dit voorstel is echter politiek gevoelig vanwege de mogelijke inkomstenderving.

Naast fiscale maatregelen wordt ook ingezet op internationale samenwerking. Zweden is aangesloten bij het Europees netwerk van kansspelautoriteiten (GREF) en werkt met name met de Folkhälsomyndigheten samen om de gezondheidsschade door gokken te monitoren. De autoriteit publiceerde in 2023 een rapport waaruit blijkt dat 4,2 procent van de volwassen Zweden een risicovol of problematisch gokgedrag vertoont, een stijging ten opzichte van 3,7 procent in 2020.

De impact van niet-gelicentieerde aanbieders op consumentenbescherming

Het grootste probleem van niet-gelicentieerde casino’s is het ontbreken van enige vorm van toezicht. Spelers hebben geen toegang tot het Zweedse zelfuitsluitingssysteem Spelpaus, dat sinds 2019 functioneert en waarin meer dan 100.000 consumenten zijn geregistreerd. Ook ontbreken verplichte limieten op stortingen en speeltijd, zoals die in de Zweedse wet zijn vastgelegd (Spellagen 3 kap. 5 §).

Uit een steekproef van Spelinspektionen uit april 2024 bleek dat van 50 onderzochte niet-gelicentieerde sites er 45 geen enkele vorm van leeftijdsverificatie toepasten. Bij 38 sites was het mogelijk om met een prepaid creditcard anoniem te storten. Dit maakt de sites bijzonder aantrekkelijk voor minderjarigen en kwetsbare groepen. De Zweedse politie (Polismyndigheten) opende in 2023 twaalf onderzoeken naar witwaspraktijken via online casino’s, waarvan zeven naar niet-gelicentieerde aanbieders.

Daarnaast speelt het probleem van oneerlijke spelvoorwaarden. Een onderzoek van de Zweedse consumentenautoriteit Konsumentverket (2023:11) wees uit dat bij niet-gelicentieerde aanbieders de uitbetalingspercentages gemiddeld 2 tot 5 procent lager liggen dan bij legale aanbieders, en dat bonussen vaak aan onhaalbare voorwaarden zijn verbonden. De Zweedse wet (Spellagen 6 kap. 3 §) verbiedt misleidende bonussen, maar deze regels gelden uiteraard niet voor partijen zonder vergunning.

Toekomstperspectief: strengere handhaving en mogelijke belastingverlaging

De Zweedse regering heeft in de voorjaarsnota van 2024 (Prop. 2023/24:100) extra middelen uitgetrokken voor de handhaving door de Spelinspektionen. Het budget voor toezicht en handhaving wordt in 2025 verhoogd met 20 procent, tot circa 120 miljoen Zweedse kronen. Ook wordt gewerkt aan een wetswijziging die het mogelijk maakt om niet-gelicentieerde aanbieders direct te beboeten zonder tussenkomst van een rechter, naar model van de Deense wetgeving.

Op Europees niveau speelt de implementatie van de Digital Services Act (DSA) een rol. Deze EU-verordening (2022/2065) verplicht platforms om illegale inhoud, waaronder niet-gelicentieerde gokreclame, te verwijderen. Zweden heeft bij de Europese Commissie aangedrongen op een specifiek protocol voor kansspelen. Of dit voldoende zal zijn om het weglekeffect te keren, is onzeker. De Noordse samenwerking wordt in 2025 geïntensiveerd met een gezamenlijk actieplan tegen niet-gelicentieerde goksites, dat onder meer voorziet in gedeelde data over zwarte lijsten en gecoördineerde betalingsblokkades.

De hamvraag blijft of de Zweedse politiek bereid is het belastingtarief te verlagen om de legale markt aantrekkelijker te maken. Een adviesrapport van de Zweedse Rijksdag (2023/14:SkU7) adviseerde een verkenning van een tarief van 14 procent, maar de regering heeft hier nog geen besluit over genomen. Tot die tijd zal de strijd tegen het niet-gelicentieerde circuit een kat-en-muisspel blijven, waarbij elke tiende kroon een herinnering is aan de grenzen van nationale regulering.

Bronnen

• Spelinspektionen – Zweedse kansspelautoriteit
• Folkhälsomyndigheten – Zweedse volksgezondheidsautoriteit
• Riksdagen – Zweedse parlement
• Digital Services Act (EU 2022/2065) – Europese Commissie
• Konsumentverket – Zweedse consumentenautoriteit
• utländskacasino.se — Zweedse marktreferentie met verwijzingen naar toezichthouders en rechtspraak.